失信黑名单：应适度，要合法
高考刚刚结束，一则“因父亲是‘老赖’导致无法录取，女儿考710分同样落榜！”的旧帖又在微信朋友圈刷屏。几天前，一则忘缴水电费将影响征信的消息也引发不少关注。
虽然这两个消息，一个是未经证实的旧闻，一个被权威部门证实为误读，但显然，只要是涉及征信的消息，都会牵动社会的敏感神经，让很多人紧张不已。
一段时间以来，失信惩戒制度越来越广泛地影响到社会生活的各个领域，有关部门和地方制定的涉及失信惩戒的法规、规章及其他规范性文件在实施过程中引发广泛关注，随之而来的也有不少担心。
如何在法治框架内进一步完善失信惩戒制度，实现法治与信用的双赢，无疑既是全社会面临的共同挑战，也是新形势下深化全面依法治国实践、维护宪法法律权威、保障公民合法权利需要深入研究的重大课题。
记者近日从全国人大常委会法工委了解到，根据公民提出的审查建议，相关部门已经对失信惩戒制度开展了专项审查，在充分肯定以“一处失信、处处受限”理念为基础、以大数据为支撑构建起来的失信惩戒制度对于推进诚信社会建设发挥重要作用的同时，也对有关惩戒措施可能产生的不利影响进行了研究。
多种因素综合促成失信惩戒制度不断强化
限制乘坐飞机、列车，限制住宿高级宾馆、酒店，限制夜总会、高尔夫球场消费，限制购买不动产及国有产权交易，限制子女就读高收费私立学校，限制出境……《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》不但列举了限制消费措施，还包括了限制公民人身自由措施以及查封、扣押车辆等扣押财物措施。显然，在已经出台的失信惩戒制度中，许多措施已经具有了行政强制的功能。
除了功能有所扩大，失信惩戒制度的适用范围也更加广泛，开始在部门和地方立法中大量出现，不但有关部委发布了大量针对具体行业领域的失信联合惩戒规范性文件，一些地方，如上海、浙江、江苏、湖北等地也纷纷出台地方性法规，推动建立以政府机关为主导、以失信惩戒为特色的信用管理制度，信用体系的政府管理性质不断加强。同时，失信惩戒制度的适用对象也已从司法领域逐渐向外扩张，几乎涉及经济社会的各个行业领域。
更加引起关注的是，失信行为越来越多地与违法行为勾连，甚至与违纪、违反职业道德和职业规范等绑在一起，一些规范性文件甚至规定将违法行为或违法记录作为不良信息记入信用档案。比如，《浙江省公共信用信息管理条例》中的“不良信息”包括“在法定期限内未提起行政复议、行政诉讼，或者经行政复议行政诉讼最终维持原决定的行政处罚信息”“不履行行政决定而被依法行政强制执行的信息”等。《上海市社会信用条例》规定，公共信用信息包括损害他人身体健康和生命安全的行为、不履行国防义务的行为等违反法律法规甚至可能构成刑事犯罪的行为。
分析缘由，全国人大常委会法工委相关负责人指出，多种因素综合促成了失信惩戒制度的形成和不断强化，包括：市场经济建设过程中，政府在向社会不断放权赋权的同时，其传统的管制手段尤其是对人身（如档案、户籍等）的管制手段不断式微；民间自发生长的信用维系制度尚不发达；近年来电话及网络诈骗的泛滥，使民众对政府在构建信用体系中的职责提出了更多、更高、更具紧迫性的要求；法院等机构对违约行为的惩罚和制约长期遭遇“执行难”的困扰亟待从根本上破解，等等。
失信惩戒制度一定程度给现行法律制度带来挑战
2014 年，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“加强社会诚信建设，健全公民和组织守法信用记录，完善守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩戒机制，使尊法守法成为全体人民共同追求和自觉行动”以及“加快建立失信被执行人信用监督、威慑和惩戒法律制度”。因此，以失信惩戒为核心机制之一的社会信用体系建设，成为实现依法治国的一个组成部分。
但全国人大常委会法工委的专项研究表明，目前，尽管各种失信惩戒制度都将倡导守信、杜绝失信作为立法目的，但其制度的核心功能一定程度上已然转向为更为迅捷顺畅地实现行政管理的目标。社会信用体系建设中的“失信”已经并非简单的、道德意义上的没有或丧失诚信，失信行为不仅包含普通的民事违约行为，还进一步包含了违反法律、行政法规的行为，构成刑事犯罪的行为，甚至仅仅作为行政相对人的身份。
“实际上，‘失信’与‘违法’是两个不同的概念。前者偏于不诚实、言行不一、违反自己的承诺；后者偏于违反国家制定的规则。”北京大学法学院教授沈岿认为，将有些违法行为，如交通违法，作为“失信”来对待，既难以同公众关于诚信的一般认识相符，也反映出社会信用体系建设其实是有意解决普遍存在的违法违规行为得不到有力追究或屡禁不止的问题。比如，即将于下个月1日生效的《上海市生活垃圾管理条例》中规定，不履行生活垃圾分类义务且拒不改正造成严重不良影响的，或者阻碍执法部门履行职责，造成严重后果的，有关部门应当根据《上海市社会信用条例》相关规定，将单位和个人违反生活垃圾管理规定的信息归集到本市公共信用信息平台，并依法对失信主体采取惩戒措施。
沈岿认为，目前推行的失信惩戒制度已经取得了一定的效果，但同时也暴露出合法性危机，与依法行政原则、尊重保障人权原则、不当联结禁止原则、比例原则、公平原则都还存在一定的冲突之处，这些问题都需要严肃而认真地对待。在他看来，应该通过社会信用体系建设的合法化，使其首先获得“安身立命”之根本，而后在此基础上实现社会信用体系的适度功效，在一定范围内解决社会诚信不足、法律实施困难的现象。
沈岿尤其强调，失信的扩大化或许有助于加强法律、道德的实施，但失信行为不应作扩大化理解和界定，不应将“违法”与“失信”完全等同，也不应将违法、违纪、违反道德、违反职业规范等都列入失信范畴。“以失信惩戒制度建构‘完人社会’，无疑是一种奢望。”沈岿说。
何为“失信”法律法规尚无明确统一定义
记者采访中了解到，对于失信惩戒制度，早在2003年党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中就已经被提出。此后很长一段时间，这一制度的相关法律制度建立基本处于停滞状态。直至2013年1月，国务院发布《征信管理条例》，作为首部规范征信行业的法规，条例首次提出了“不良信息”的概念，明确不良信息是对信息主体信用状况构成负面影响的信息，其目的是建立一种市场化的社会信用体系。在这一阶段，对信用信息的关注主要集中在贷款融资、个人消费等领域。
与此同时，另一种以国家为主导的信用管理制度也逐渐开始形成。2010年，最高人民法院发布《关于限制被执行人高消费的若干规定》，开始对被执行人采取限制。2013年7月最高人民法院发布《关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》，正式推出失信被执行人黑名单惩戒制度，明确规定了失信惩戒措施对象的范围。2014年3月中央文明办、最高人民法院、公安部等单位联合发布《构建诚信惩戒失信合作备忘录》针对最高人民法院的“失信被执行人名单”规定了较为简单的三类惩戒措施，包括禁止高消费、限制贷款和信用卡、限制担任企业高管，以期通过惩戒手段解决司法“执行难”问题。
至此，围绕司法执行、以生效法律文书为基础的失信被执行人惩戒制度逐步建立起来。
需要特别注意的是，失信惩戒制度虽然建立起来，但究竟什么是“失信”，目前我国法律法规并没有统一的定义。
据沈岿介绍，截至目前，我国仅有公务员法、人民陪审员法，以及国务院出台的《人力资源市场暂行条例》和《物业管理条例》中出现过“失信”一词。作为目前专门涉及失信惩戒的最高级别规范性文件——《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）也同样未对“失信”作出定义。
建议国家层面统一立法规范失信惩戒制度
“实践中，失信惩戒制度已经出现一些明显的脱离法治轨道的迹象。失信惩戒制度一旦被滥用会给法治社会带来极为不利的影响，同时也会影响国家治理能力的提升。”中国人民大学法学院教授张翔建议，应当尽快对失信惩戒制度进行立法，通过国家层面法律来加以规范。
“从立法权限角度上讲，失信惩戒制度涉及到公民的行为自由，是对公民诸多权利的限制，尤其是限制了公民的行为自由。按照公法原理，这种限制是需要有法律保留的。而且立法法也明确规定，没有上位法的依据不可以限制或减损公民权利。此外，所有的涉及失信惩戒的行政规章、地方性法规等也都必须要进行备案审查，实现全覆盖。这也是民主原理和法治原则的基本要求。”张翔说。
张翔同时指出，失信惩戒制度已经穿透了行政许可、行政处罚、行政强制等制度间的功能区隔，成为一种统摄性强、集成度高的新型行政制裁类型。由于目前它并未像行政许可法、行政处罚法、行政强制法那样配备相应的、完整的程序规则以防止行政权的滥用、保障相对人的权利和利益，回避、听证、异议权告知等一系列程序性权利在失信惩戒制度中集体缺位，这就违法了基本的程序正义。因此，失信惩戒制度必须要符合程序正义，在权利受限之前或者说承担不利结果之前，要有陈述申辩的机会以及相应的救济。
中央党校政治和法律教研部副教授周婧认为，制定统一的失信惩戒立法时有几个问题必须要进行明确。首先，立法必须要明确到底谁有资格去设立失信黑名单，也就是说要明确设置的主体。这是立法要解决的首要问题，也是最重要的问题。其次，立法要明确设立失信黑名单的法定程序。再次，立法要明确设立黑名单的标准。此外，被影响人进入了失信黑名单后权益如何保护也是立法要考虑的问题。
来源：法制日报 2019/6/17
